最高院执行局：《执行程序中参与分配制度统一理解与适用》

一、概述

一般来说，强制执行是个别实现债权的程序，坚持先到先得原则；破产程序是概括实现债权的程序，实行的是平均分配原则。两种制度之间需要衔接，当被执行人的财产不足于清偿所有到期债务时，执行程序可经当事人的申请进入到破产程序。

由于我国没有个人破产制度，因此，对于被执行人为公民或其他组织等不具备破产资格主体的情况下，案件是无法进入破产程序的。此时，实体法上的债权平等原则就需要执行程序中的制度予以落实与保障，这个制度就是参与分配制度。

执行程序中的参与分配制度，主要解决的普通债权的公平受偿问题。因此在被执行人为不具备破产资格主体的情况下，大家对于此项制度的适用没有争议。但是在被执行人为具备破产主体资格的案件中，是否适用此项制度存在不同观点。

《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）第96条的内容也给上述争议提供了规则基础。该条规定：“被执行人为企业法人，未经清理或清算而撤销、注销或歇业，其财产不足清偿全部债务的，应当参照本规定90条至95条的规定，对各债权人的债权按比例清偿。”

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉解释》） 制定过程中，对于参与分配的适用范围问题存在广泛的争议。最终的方案是限制了参与分配制度对于具备破产资格的企业法人的适用，同时建立了执行转破产制度（后述）。

还应该交代的是，参与分配这个概念，存在广义与狭义之分。狭义的参与分配仅指对普通债权，就执行财产所做的分配；广义的参与分配指的执行程序中的一项制度，在该制度中，不仅要处理普通债权的公平受偿问题，同时还需要解决担保物权保障的债权、优先权等优先受偿债权的实现问题。

《民诉解释》第508条到第512条是关于参与分配制度的规定。

二、对《民诉解释》第508条的理解

1. 条文内容

《民诉解释》第508条规定：

“ 被执行人为公民或者其他组织，在执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配。对人民法院查封、扣押、冻结的财产有优先权、担保物权的债权人，可以直接申请参与分配，主张优先受偿权。”

2. 条文的具体理解

本条是关于参与分配程序的一般性条款，其沿用 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《1992年意见》） 第297条，根据实践需要进行了修改，并参考相关司法解释增加规定了第2款。

《1992年意见》 第297条规定：“被执行人为公民或者其他组织，在执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配。”

本条文主要进行了如下修改： 第一， 删除了原条文“或者已经起诉的债权人”的内容。理由在于该规定已经被《执行规定》所修改。根据《执行规定》第90条，就一般债权而言，参与分配的条件是已经取得执行依据，而虽然已经起诉，但尚未取得执行依据的债权人已经不能申请参与分配。 第二， 将《执行规定》第93条关于优先债权人在参与分配程序中主张优先受偿权利规定吸收进来，作为为本条第2款。理由在于，原条文的规定并未区分一般债权与享有优先受偿权的债权，对于享有担保物权或者其他优先权的债权人的程序和实体权利没有单独规定，实践中容易发生误解。《执行规定》第93条的规定符合物权法的精神，在实践中行之有效。

本条规定的“有优先权、担保物权的债权人，可以直接申请参与分配”，意味着该等权利人申请参加参与分配程序，不以取得执行依据为限。允许享有优先受偿权但未取得执行依据的人参加到参与分配程序中来，其理由在于：优先受偿权资格或者是来源于查封前的担保物权，或者是基于法律的特殊规定，应予以优先保护。就源于查封前抵押权的债权人而言，对于抵押权的强制执行程序要求其必须提前行使抵押权，这本身就不利于抵押权人，如果再要求其事先必须取得执行依据，则完全破坏了抵押权制度的目的。

还应该注意的是，《执行规定》第93条对于享有优先权、担保物权的债权人，采用“可以申请参加参与分配程序”的表述。是因为当时理论上一般认为，申请参与分配的应当是不具有优先受偿权的普通债权人，有优先受偿权的债权人参加到执行程序主张权利，不能称为“参与分配”。上述表述在理论上固然更为严谨，但是考虑到行文简洁、参与分配程序需要同时处理优先债权与平等债权等因素，最终采用了现在的表述。

3. 实践中应当注意的问题

执行实践中应注意如下几点：

第一， 在被执行人为公民或者其他组织的情况下，其他的普通债权人申请参与分配，应该以取得执行依据为前提。

第二， 应该从宽把握“被执行人的财产不能清偿所有债权”要求，保障普通债权人申请参与分配的权利。规定参与分配制度的目的，在于保障被执行人不具备破产资格情形下债权的平等受偿。实践中有的法院严格要求债权人必须证明“被执行人的财产不能清偿所有债权”，这不符合参与分配制度的目的。

第三， 由于享有优先权、担保物权的债权未经过生效法律文书的确认，在参与分配程序中，如果其他债权人对于债权的真伪、数额等提出异议的，应保障其获得救济的权利。最高人民法院（2013）执他字第26号函，在答复山东高院请示时明确指出：“如果其他债权人、被执行人对于抵押权及其担保债权的范围存在异议，可以根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第二十五条、第二十六条的规定，通过分配方案异议、分配方案异议之诉程序予以救济。”

三、对《民诉解释》第509条的理解

1. 条文内容

《民诉解释》第509条规定：

“ 申请参与分配，申请人应当提交申请书。申请书应当写明参与分配和被执行人不能清偿所有债权的事实、理由，并附有执行依据。参与分配申请应当在执行程序开始后，被执行人的财产执行终结前提出。”

2. 条文的具体理解

本条是关于当事人申请参与分配的程序性规定。本条沿用《1992年意见》第298条，并进行了个别文字修改。

参与分配制度的目的在于平等实现债权，而原条文要求申请参与分配的债权人提交的申请书“应写明参与分配和被执行人不能清偿所有债权的事实和理由”，这导致实践中有些法院以“被执行人不能清偿所有债权的证据不足”为由，不受理参与分配申请。这显然违背了参与分配制度的目的。因此最初条文第1款被设计为：“申请参与分配，应当提交申请书，并附有执行依据”。

在讨论中，大家认为，执行程序中的一般原则是“先主张者先受偿”，参与分配只是在债务人财产不能清偿全部债务时的补充制度，因此要求申请书写明不能清偿所有债权的事实与理由是妥当的，而且原条文也是仅仅要求在申请书中写明相关事实与理由，并未规定严格的证明责任。因此，对于条文的正确理解是，只要申请人在申请书中予以说明，执行法院形式审查后即应准许。执行实践中要求申请执行人必须证明被执行人不能清偿所有债务，是错误的。但是该错误的主要原因不是原条文规定的问题，而是执行法院理解错误或者背后有地方保护等其他因素。因此本条最终保留了原条文第1款的内容。

3. 实践中应当注意的问题

执行实践中应注意，审查参与分配申请时，不应苛求申请执行人必须证明被执行人不能清偿所有债务，或给参与分配申请设置过多的障碍，以切实实现参与分配制度平等保护债权的立法目的。

四、对《民诉解释》第510条的理解

1. 条文内容

《民诉解释》第510条规定：

“ 参与分配执行中，执行所得价款扣除执行费用，并清偿应当优先受偿的债权后，对于普通债权，原则上按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿。清偿后的剩余债务，被执行人应当继续清偿。债权人发现被执行人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行。”

2. 条文的具体理解

第一， 债权人发现被执行人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行。本条是关于分配程序中的清偿顺序的规定，其沿用了《1992年意见》第299条，并根据实践需要进行了修改。《1992年意见》第299条规定：“被执行人为公民或者其他组织，在有其他已经取得执行依据的债权人申请参与分配的执行中，被执行人的财产参照民事诉讼法第二百零四条规定的顺序清偿，不足清偿同一顺序的，按照比例分配。清偿后的剩余债务，被执行人应当继续清偿。……”

第二， 本条文简化了关于参与分配程序的表述。将“被执行人为公民或者其他组织，在有其他已经取得执行依据的债权人申请参与分配的执行中”直接简化为“参与分配执行中”。修改的理由在于：本司法解释前面的条文已经规定了参与分配制度的适用要件如“被执行人为自然人或者其他组织”“已经取得执行依据的债权人”等内容，此处无需再予以重复。

第三， 本条文删除了“被执行人的财产参照民事诉讼法第二百零四条规定的顺序清偿”的内容。删除的理由在于：1991年民事诉讼法第204条的内容是企业法人的破产还债程序，已经被废除。考虑到参与分配与破产程序毕竟不同，修改后的条文再指引到新破产法的相关条款也不合适；同时考虑到最高人民法院正在制定参与分配的司法解释，关于分配顺序的问题可不予详细规定。

第四， 本条文修改了普通债权受偿原则。将“按照比例分配”修改为“原则上按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿”。

修改的理由在于： 就普通债权的清偿原则问题，目前实践中的多数意见是应对首先申请查封财产的债权予以适当优待，以实现财产保全制度的目的，同时缓解执行程序中财产查找的困难。关于优待的具体方式，本条文最初设计的方案是对首先申请查封财产的债权优先受偿20%，剩余债权按照普通债权平等受偿。在讨论过程中，有意见认为“20%的优先受偿”没有法律依据，可以考虑适当优先满足其为查封而支出的必要费用。还有观点认为，优待首先查封的债权并不合适，还是应该坚持平等受偿的原则。 理由在于：第一， 缺乏法律依据。这样规定实质上是创设了一个法定优先权。在缺乏法律基础的情况下，司法解释创设法定优先权的合法性存疑。 第二， 违反了参与分配的制度精神。参与分配制度是为了实现破产制度的功能，而破产制度坚持平等受偿的原则。 第三， 会带来其他问题。实践中，有些查封是法院的职权行为，不好确定谁是首先查封的债权人。如果优待首先查封债权，可能会引发道德风险。

考虑到《民诉解释》的基础性地位，其第510条只规定了“原则上按照比例平等受偿”的原则，至于是否优待、如何优待首先查封债权等具体问题，则留给了参与分配的专门司法解释去解决。

3. 实践中应当注意的问题

执行实践中应注意，参与分配程序不产生债务免除的法律后果，如果经参与分配后债权未能得到完全满足，则应该根据本司法解释关于终结本次执行程序的规定，终结本次执行程序。

五、对《民诉解释》第511条的理解

1. 条文内容

《民诉解释》第511条规定：

“ 多个债权人对执行财产申请参与分配的，执行法院应当制作财产分配方案，并送达各债权人和被执行人。债权人或者被执行人对分配方案有异议的，应当自收到分配方案之日起15日内向执行法院提出书面异议。”

2. 条文的具体理解

本条文是关于参与分配应当制作分配方案以及对分配方案提出异议的规定。系在《2008年执行程序司法解释》第25条基础上，作了个别文字的修改而来。

（1）新增本条文的原因

本条文是2007年民事诉讼法修改后，为了贯彻民事诉讼法保障当事人救济权利而通过司法解释设立的制度。该制度设立后，关于分配方案异议及异议之诉的案件逐渐增多，执行与审判部门都面临着如何正确适用该制度的难题。

本次司法解释修改中，为了进一步引起重视，审判庭的同志建议增加规定该条文与分配方案异议之诉的条文。考虑到本司法解释的基础性地位，将执行程序中基础性的制度予以规定有助于审判与执行的衔接，最后该意见被采纳。但移植后的条文删除了原条文中的“多个债权人对同一被执行人申请执行”这一条件项，表明仅仅是多个债权人对同一被执行人申请执行的情况下，执行法院不一定要制作分配方案；只有在多个债权人申请参与分配或者多个债权人申请执行而符合参与分配条件的情况下，才需要制作分配方案。

（2）本条文所适用“异议事项”的范围

在参与分配程序中，也存在程序性异议与实体性异议的区别。前者如是否应该适用参与分配程序、参与分配的通知瑕疵、数额计算是否准确等；后者如分配方案所列债权是否存在、是否应予优先受偿等。本条规定当事人“对分配方案有异议的”，可以向执行法院提出，加上后续规定了分配方案异议之诉的救济程序，可以得知本条文适用于当事人提出的实体性异议。而对于程序性异议，则适用民事诉讼法第225条关于异议、复议的规定予以处理。

有的法院对参与分配程序中的具体异议事项应当适用何种程序处理进行了总结。认为应当适用民事诉讼法第225条处理的事项有：就是否适用参与分配程序的决定、申请参与分配的债权人是否适格的认定、债权人申请参与分配是否逾期的认定、分配方案的送达等相对容易确定的程序性事项提出的异议。应当适用本条处理的事项有：就分配方案中债权的分配数额、分配顺位、是否已经履行、是否超过申请执行时效等相对难以确定和涉及重大实体利益的事项所提出的异议。

关于对生效法律文书确定的债权能否提出异议的问题，条文未予规定，这在实践中存在争议。我国台湾地区“强制执行法”对此区分了两种情况予以规定。第一种情况，对于经过具有既判力的生效法律文书（如判决）确定的债权，只有依据生效法律文书成立后发生的消灭或妨碍债权人请求之事由（如清偿），才能提出异议。第二种情况，如果生效法律文书不具有既判力，则依据生效法律文书成立前的事由，也可以提出异议。我国大陆法律未采纳既判力理论，但是在实践中可以借鉴台湾地区的做法。对于生效法律文书成立后发生的导致债权消灭或者不能主张的事由，当事人可以据以提出异议；但是对于生效法律文书本身提出质疑的，则不能通过分配方案异议程序处理，而是要通过审判监督程序救济。

3. 实践中应当注意的问题

执行实践中应注意如下几点： 第一， 应注意区分程序性异议与实体性异议，本条文仅适用于实体性异议。 第二， 当事人对于生效法律文书确定的债权提出异议的，应当注意区分不同情形分别予以处理。

六、对《民诉解释》第512条的理解

1. 条文内容

《民诉解释》第512条规定：

“ 债权人或者被执行人对分配方案提出书面异议的，执行法院应当通知未提出异议的债权人、被执行人。未提出异议的债权人、被执行人自收到通知之日起十五日内未提出反对意见的，执行法院依异议人的意见对分配方案审查修正后进行分配；提出反对意见的，应当通知异议人。异议人可以自收到通知之日起十五日内，以提出反对意见的债权人、被执行人为被告，向执行法院提起诉讼；异议人逾期未提起诉讼的，执行法院按照原分配方案进行分配。诉讼期间进行分配的，执行法院应当提存与争议债权数额相应的款项。”

2. 条文的具体理解

本条文是关于分配方案异议处理程序及分配方案异议之诉的规定。本条是新增条文，来自于《2008年执行程序司法解释》第26条。

本条文主要包括两项内容，一是对于分配方案异议的处理，二是分配方案异议之诉。民事诉讼法没有规定分配方案异议之诉，该制度是2007年民事诉讼法修改后，依照保障当事人实体权利救济精神、“审执分离”原则，通过司法解释创立的制度。

（1）对于分配方案异议的处理

由条文规定可以看出，就执行程序中对分配方案异议的处理，执行法院贯彻的是“当事人主义”，并不需要行使对异议进行审查的职权，只是将当事人的异议告之相关权利主体，如果没有对异议的反对意见，执行法院则按照异议的意见修改分配方案并予以分配；如果有人提出了反对意见，执行法院则通知异议人并等待其15天，根据异议人是否起诉而决定或者按照原方案分配，或者将争议份额提存。

如此规定彻底贯彻了“审执分离”的原则，也符合一般的法理。但是这种无任何职权干预的运作模式，可能会使并无多少实质影响的异议也进入异议之诉程序。有的法院反映，如果严格按照本条文的字面意思进行操作，则在逻辑上会反复出现异议之诉的情况，在实践中无法有效推进参与分配程序。

实践中，执行法院一般会在保障当事人权利的情况下，在程序中发挥主导作用。多做当事人的说服解释工作，引导当事人就参与分配方案达成一致意见。至少应当做到避免非实质性的争议进入参与分配方案异议之诉。

（2）关于分配方案异议之诉

分配方案异议之诉的目的在于解决争议当事人之间关于分配方案的争议。由于分配方案的部分变动可能会导致其他债权的受偿比例发生变化，所以分配方案异议之诉的结果会影响到其他债权人。而本法条只规定了异议人为原告，对异议提出反对意见的人为被告，未涉及其他人的诉讼地位问题。因此，诉讼中是否应追加其他人为第三人（或者被告），值得讨论。实践中有案例将除争议双方外的其他所有债权人、被执行人追加为第三人，一揽子解决争议问题。我们认为，对此无需统一规定，可由审判庭根据争议事项是否会影响到其他主体的权利而予以灵活掌握。

3. 实践中应当注意的问题

执行实践中应注意如下几点： 第一， 执行程序中应当在保证当事人权利的情况下，多做当事人的说服解释工作，引导当事人就参与分配方案达成一致意见。 第二， 执行异议之诉中的审理应根据案情的需要决定是否追加争议当事人之外的相关权利主体为第三人，以彻底解决纠纷。